O presidente da Câmara, Rodrigo Maia, publicou nesta Folha, no domingo (13), interessante artigo em defesa do teto de gastos. Interessante não apenas pela posição institucional do autor mas também por constituir defesa inteligente —talvez a melhor possível— do teto de gastos e de medidas que se poderia adotar para respeitá-lo.
No entanto, o artigo se baseia em diagnóstico falho e contém falácias e omissões significativas, que terminam por inviabilizar o caminho sugerido. Além disso, várias das medidas contempladas para assegurar o cumprimento do teto foram sumariamente descartadas em manifestação posterior do presidente Bolsonaro.
Segundo Maia, a dívida pública, que pode chegar a 100% do PIB, está no “limiar da sustentabilidade”. O teto constitucional de gastos teria que ser cumprido a qualquer custo, pois proporciona “credibilidade à política fiscal de longo prazo”, contribuindo para queda da inflação e dos juros a patamares historicamente baixos.
Há vários pontos questionáveis nesse diagnóstico. Primeiro, “limiar da sustentabilidade” é mera conjectura. O número mencionado —100% do PIB— diz respeito, sem que Maia o explicite, à dívida bruta do governo geral (incluindo governos estaduais e municipais). O indicador mais relevante é a dívida líquida, que deduz os ativos do setor público, notadamente as reservas internacionais. Em julho de 2020, a diferença entre a razão dívida bruta/PIB e a dívida liquida/PIB era de nada menos que 17,6 pontos percentuais.
Outro aspecto relevante: a dívida pública brasileira é sobretudo interna e está nas mãos de residentes. É pequena a parte da dívida interna detida por investidores estrangeiros, que são mais instáveis. Também é pequena a participação de dívidas externas ou indexadas ao dólar. O setor público brasileiro é credor líquidos em moeda estrangeira, em montante equivalente a 14,8% do PIB em julho último.
A afirmação de que a queda da inflação e dos juros se deve à “credibilidade” proporcionada pelo teto de gastos também não passa de conjectura. A experiência, tanto brasileira quanto internacional, mostra que é muito imperfeita a correlação entre gasto e déficit público, de um lado, e taxas de juro e de inflação, de outro.
Em 2020, no Brasil como no resto do mundo, os gastos e os déficits públicos explodiram, mas isso não impediu recordes de baixa para a inflação e os juros. No Brasil, isso só foi possível porque a emergência sanitária e econômica levou a que o teto de gastos fosse efetivamente suspenso. Apesar disso, a inflação tem ficado abaixo do piso da meta perseguida pelo Banco Central e os juros caíram para níveis nunca vistos.
Política fiscal contracionistas
Aqui aparece uma dificuldade central, omitida pelo presidente da Câmara: para cumprir o teto constitucional em 2021, o gasto e o déficit teriam que despencar. É exatamente o que se vê no projeto de Orçamento enviado pelo governo ao Congresso. A despesa primária do governo central cairia de 28% do PIB em 2020 para 20% do PIB em 2021. O déficit primário, de 11% para 3% do PIB. Uma redução sem precedentes do gasto e do déficit —é o que se exige para voltar a cumprir o teto.
Como ficariam a economia e o emprego com um ajustamento fiscal dessa magnitude em apenas um ano? O aumento do gasto privado compensaria a redução do gasto público? O Banco Central teria meios de neutralizar o efeito recessivo da contração fiscal? A recessão ou desaceleração induzida pelo choque fiscal não acabaria derrotando o pretendido ajustamento das contas públicas, ao derrubar a arrecadação e aumentar certos tipos de gasto, como o seguro-desemprego?
É temerário apostar que a contração fiscal provocaria um surto de confiança, levando a aumento compensatório da demanda privada de consumo e de investimento. A aposta não encontra muito apoio nem na teoria nem na experiência brasileira e internacional. É verdade que grande parte da recessão de 2020 se deve a um choque de oferta associado à pandemia, isto é, à paralisação forçada de muitos setores da economia. Com a esperada normalização, pelo menos parcial, haverá uma recuperação da atividade. Mas o importante é não sufocar essa recuperação, impondo um choque fiscal sem precedentes e reduzindo de forma abrupta as transferências para os mais pobres.
E, no entanto, é exatamente o que prevê o projeto de Orçamento que está com o Congresso. Não estão contemplados recursos para um programa mais amplo do que o Bolsa Família, com aumento do benefício médio e do número de beneficiários. Em outras palavras, tomando o projeto do governo ao pé da letra, o auxílio emergencial iria a zero a partir de janeiro. Uma transferência de renda que beneficia a população pobre, com alta propensão a consumir, seria eliminada, agravando o impacto recessivo da política fiscal.
Soluções inviáveis
Maia não foge a esse dilema central que o governo empurrou para o Congresso —como conciliar a criação de um programa mais amplo do que o Bolsa Família com o respeito ao teto de gastos? Ele propõe uma série de medidas duras para enfrentar esse dilema em 2021 e 2022, entre as quais as seguintes, que dependem de emendas constitucionais: 1) a redução temporária dos salários e jornada de trabalho dos funcionários públicos; 2) o não reajuste nominal do salário mínimo, por dois anos, para quem ganha acima do mínimo, o que permitiria reduzir em termos reais as despesas previdenciárias; 3) a incorporação ao Bolsa Família do abono salarial e do seguro-defeso (programas que, segundo ele, não têm impacto na redução da pobreza).
Pequeno problema: todas ou quase todas essas propostas já haviam sido apresentadas, de uma forma ou de outra, pelo ministro Guedes —e a maioria delas foi descartada por Bolsonaro com a frase politicamente poderosa: “Não vou tirar dos pobres para dar aos paupérrimos”. Frase que ele voltou a repetir dois dias depois da publicação do artigo de Maia.
Os defensores do teto parecem estar de volta à estaca zero.
Paulo Nogueira Batista Jr. é economista, ex-vice-presidente do Novo Banco de Desenvolvimento (estabelecido pelos Brics em Xangai), ex-diretor-executivo no FMI em Washington e autor de ‘O Brasil não cabe no quintal de ninguém’ (editora LeYa)
Publicado originalmente na Folha de S.Paulo, em 16 de setembro de 2020