Dictamen sobre “La enmienda o reforma constitucional” en Paraguay, por José Reinaldo Vanossi

Dictamen sobre “La enmienda o reforma constitucional” en Paraguay, preparado por el renombrado jurista argentino José Reinaldo Vanossi, actual diputado en el Parlamento del Mercosur, presidente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, integrante de la Academia Internacional de Derecho Comparado con sede en La Haya, y, entre otros cargos importantes más, miembro fundador en 1974 y vicepresidente hasta hoy del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.

I.- Viene a mi consideración y estudio el pedimento de una opinión fundada en torno a la viabilidad y el andamiento constitucional de una reelección presidencial, a tenor de la normativa prevista con relación al texto de la Constitución vigente de la República del Paraguay; tomando en cuenta un plexo jurídico que contempla un dueto de posibilidades para la adecuación de las condiciones atinentes a dicho proceso eleccionario en el enmarcamiento de un régimen de Estado Constitucional
de Derecho, que se ajusta a los principios dominantes de su inserción en plena irradiación de la “era constitucional”.

II.- Va de suyo que el camino a seguir en este análisis debe compadecerse con los recaudos de la más estricta legitimidad y debe responder a las pautas que alimentan la más segura aceptación por los controles de legalidad, razonabilidad y constitucionalidad que el propio sistema y el régimen de supremacía constitucional establecen.

III.- En este orden de ideas, parece evidente y resulta obvio que se cumplen en el plano fáctico las exigencias de la triple manifestación de la legitimidad, en cuanto a sus etapas de instalación, ejercicio y trasferencia del Poder. Siendo así, el problema en consulta se traslada -simplemente- a la faceta de la compatibilización en la aplicación de dos cláusulas de la Ley Suprema, que tienen relación con la lógica que debe guardar el caso práctico a resolver.

IV.- No se trata pues de un debate conjetural alrededor de la preferencia o bondad de un paradigma de “alternancias” obligatorias o forzadas; ni de hipotéticos riesgos que provengan de una duplicación del tiempo de desempeño en las más altas funciones del poder político por antonomasia, ya que por lo visto no se suscitan intentos de limitación de las potestades propias del legislativo.

V.- Por lo pronto, dos normas juegan en una codificación constitucional que – como es doctrina sabida – no pueden entenderse como contradictorias entre sí o en las antípodas de la armonización que todo texto requiere si se apunta a preservar la regularidad de los cuerpos constituidos y evitar seriamente los supuestos “bloqueos” constitucionales que tanto daño causan a la salud general del régimen a la normal funcionalidad en las distintas etapas y situaciones que aparecen a lo largo de la
continuidad de los mecanismos en juego.

VI.- Hete aquí, que los tan mentados Artículos 229 y 290 de la prolija Constitución paraguaya, están destinados a fijar “reglas de juego” que tienen aplicación en circunstancias distintas, cuya diversidad debe ser captada al momento de afrontar una decisión cuya naturaleza es de índole eminentemente “política”, habida cuenta de que, mientras una (la primera) consagra una instrumentación fijada para un momento iniciático o de introducción a la problemática de la fijación temporal de los mandatos de manera terminante; la otra (la segunda) abre las compuertas a la flexibilidad de la permanencia, tomando en cuenta el cuadro de situación y las vicisitudes que aconsejen las ventajas de una continuidad, que no afecta el régimen de separación de los poderes y sus respectivas incumbencias, de acuerdo con una coexistencia con las otras ramas que a menudo practican el reeleccionismo (Poder Legislativo) y en otros casos practican una inamovilidad de perduración indefinida hasta el arribo acierta edad (Poder Judicial).

VII.- No escapa a nuestra percepción que la línea trazada por el Art. 229 elige -para ciertos casos- el derrotero de las llamadas“reformas constitucionales”, que pueden ser totales o parciales, pero que siempre requieren una puesta en movimiento de un Poder Constituyente que habrá de transitar un iter de varias etapas y demás requisitos procedimentales para cumplimentar un que hacer orgánico (dicho esto en orden a la asamblea o convención y a la etapa “pre-constituyente” del lanzamiento e
impulso que deban acordar al respecto los“poderes constituidos” u ordinarios. Es un largo trayecto.

EL DICTAMEN COMPLETO

VIII.- En cambio, la senda pautada por el Art. 290 es claramente preferida y prudencialmente recomendada para dar curso a cambios puntuales, evitando complejidades que a menudo se convierten de forma súbita en protagonistas de traba o “bloqueo”, cuando lo aconsejable es brindar a la ciudadanía un panorama de permisión constructiva a fin de alcanzar un resultado que, cualquiera sea el efecto , no dañará a la estructura sistémica del régimen de Estado presidencialista
de gobierno, que es el tradicional.

IX.- Ante la existencia de dos normas incluidas en el cuerpo constitucional, la elección de una u otra para aplicarla a efectos de iniciar un proceso de cambio en materia eleccionaria, es evidente que se puede elegir a cualquiera de las dos, que son igualmente aptas para modificarla duración del periodo presidencial con la inmediata continuidad de un nuevo periodo, o sea, lo que se conoce como “reelección” en el mandato popularmente otorgado por la ciudadanía. El acudir a las previsiones previstas en el Artículo 290 es una vía válida, que puede ser recorrida con plena legitimidad, puesto que pertenece al ámbito de la legalidad (tal como definía Max Weber, “la legitimidad es la creencia en una cierta legalidad”).

X.- O sea, en rigor a la verdad, que no estamos ante la alternativa entre la clásica distinción entre la lege lata y la lege ferenda, por cuanto la primera ley vigente (Art. 290) y tiene la posibilidad y corrección de que sea aplicada, por lo que está descartada la necesidad de inventar creativamente otra gestación normativa del poder constituyente, ni de los poderes constituidos: basta con que estos últimos motoricen los pasos previstos en el Art. 290, sin tener que acudir de lege ferenda a un mecanismo conjeturalmente nuevo para resolver lo que por uso del criterio político se pretendiera provocar.

XI.- A esta altura del razonamiento, estamos en condiciones de afirmar que el Art. 290 es perfectamente aplicable al régimen electoral para la composición y duración del Poder Ejecutivo a tenor de las disposiciones de la Constitución de la República del Paraguay, pudiéndose imbricar en el conjunto al citado Art. 290 en la categoría de “norma de preferencia”o, si se quiere, de “cláusula preferencial”, atento al valor de que está investida por el hecho de su rol en el espacio de la parte
orgánica (de los poderes) en la codificación constitucional. Y por tratarse de una decisión política – regulada en el derecho positivo vigente- va de suyo que la opción es válida y no puede ser controvertida en instancias judiciales, toda vez que su operatividad dimana de las apreciaciones de las circunstancias que se evalúen con criterio político de ponderación de determinadas mutaciones de la época, que son éstas las que fundamentan y consienten el privilegio de tomar la determinación.

XII.- Cabe señalar que en la Constitución más antigua del Continente, la de los Estados Unidos (USA) de 1787, los constituyentes de Filadelfia dejaron abierta la alternativa entre la “reforma” de la Ley Suprema transitando la ruta de la convención constituyente, o la senda más directa de “las Enmiendas”; y que ese país ha preferido en casi una treintena de ocasiones el segundo término. ¿Porqué será así, hasta hora? Mediarán varias razones, pero la idiosincrasia del “yanky medio” se
interpone la mediación del riesgo que conlleva el “asambleísmo” que a menudo anima a los cuerpos demasiado numerosos, de cuyas mentes pueden surgir -como la “caja de Pandora”- audacias o aventuras de la imaginación que sorprendan o atemoricen al mismísimo pueblo y, consiguientemente, a los elencos gobernantes que no pueden estar sujetos a la inacción o parálisis en el cumplimiento de su debe.

XIII.- En síntesis: a problemas concretos (y no infinitos e indeterminados) deben corresponder soluciones puntuales (específicas y concretas en su formulación) que sean asequibles al entendimiento de los votantes. Resta por lo demás un pronunciamiento de opinión en torno al alcance de un párrafo del Art.290 que aparenta excluir de los alcances del procedimiento de“enmienda” la disposición del texto constitucional de 1992 que excluye de la aplicación al tema de “la duración de los mandatos” (sic). Estimamos que no puede identificarse la duración de cada mandato -que no pretende ser cambiada- con la hipótesis de la “reelección” para otro mandato, que
es un nuevo periodo de equivalente duración que el primero y no mayor o menor que éste. Los constituyentes lo hubieran dicho con otro lenguaje, si su voluntad era adversa a la reelección propiamente dicha. En el vocabulario empleado para fijar las cláusulas constitucionales las interpretaciones no admiten duplicidades: una cosa es la “duración” de cada periodo o mandato y otra cosa es la admisibilidad de una “reelección” para un nuevo periodo, que conlleva un nuevo mandato popular a través de la decisión que tome el electorado en la celebración de nuevos comicios. Esto último está permitido, para que la ciudadanía elija el candidato de su preferencia
(que puede ser el mandatario preexistente hasta entonces u otra formula competidora); y lo que no está permitido es el “alargue” de los años contemplados para cada mandato del Ejecutivo. El alargamiento sería un prolongamiento “de facto”; mientras que la “reelección” del Presidente y el Vicepresidente no figura entre las cuestiones que no pueden ser alteradas por la vía de la constitución al de la enmienda; por lo que es absolutamente obvio y evidente que está expedito el
trámite contemplado en el citado Art. 290. De resueltas de lo dicho, los cinco años son cinco años; y no pueden ser mas o menos en cada periodo; lo cual nada tiene que ver con la institución de la “reelección” que es algo totalmente distinto, pues se trata de una nueva compulsa electoral, con nuevas elecciones nacionales y todo lo que esa etapa implica y supone: inscripción, campaña,comicios, veedores u observadores,fiscales, escrutinio, controles para la transparencia, etc,
etc, etc. Un largo trayecto.

XIV.- Las reglas de interpretación constitucional son muy estrictas, dada la envergadura insita en todas y cada una de las prescripciones de un texto de la máxima jerarquía en la pirámide del derecho público interno de un Estado. Cada regla que forma parte de una norma vale por lo que contiene expresamente y no puede ser extendida su aplicación en otros supuestos de otra índole; porque los textos constitucionales no están destinados a dilataciones “ a piacere”, sino a su alcance
concreto y preciso, sobre todo cuando se está en presencia de las normas referidas a la confirmación de los poderes públicos de cada brazo del gobierno.Y ello es así por cuanto la “subsunción”o la “asimilación” son extrapolaciones reñidas con la técnica y con el espíritu del lenguaje constitucional, habida cuenta que no corresponde algo como componente o parte de un conjunto más amplio o norma general (cfr. DRAE de la Lengua). Tratándose de un problema conceptual y no mediando equiparación entre una situación y la otra, se aleja de la duda cualquier confusión que conduzca a una equiparación, sobre todo si está en juego nada menos que una“prohibición”; pues en caso contrario asistiríamos a una herejía constitucional que se denomina “asimilismo”, que es una deformación política que pretende suprimir las peculiaridades para favorecer la homogeneidad (ídem, cfr. DRAE). Si se aceptara una extensión conceptual de tal dimensión entraríamos a una hipótesis de “arramblado”, es decir, de arrastrarlo todo violentamente y con desparpajo, sin cuidado por el léxico de la normas de orden público. Más allá de las reflexiones que contienen los párrafos antecedentes ut supra, siempre será el pueblo paraguayo quien tendrá la palabra final en esta materia, dado que ante el legítimo derecho a la
iniciativa de impulsar el procedimiento de la ENMIENDA al Presidente de la República (Art. 290), tendrá su participación la aprobación parlamentaria a través de la mayoría absoluta de las dos Cámaras y el ulterior sometimiento a la aprobación del pueblo votando en referéndum; y la suerte final de la reelección queda en manos del voto ciudadano al elegir a los candidatos triunfantes. Todo el orden sistémico de la Constitución, concebida ésta como una factura coherente y sin contradicciones internas que se imaginen en su léxico, es concluyente entender que una cosa es “duración de mandato” y otra distinta es la “reelección” de la formula presidencial. Creemos haberlo demostrado en nuestro análisis, rechazando cualquier incoherencia (que no salta a la vista), lo que nos conduce razonadamente a concluir que las cláusulas prohibitivas deben ser interpretadas taxativamente para su aplicación. En esta temática, estando de por medio los derecho públicos subjetivos del pueblo, entiendo éste como sujeto de sus derechos políticos que ejerce plenariamente en un “Estado constitucional de Derecho”, es bien apropiado que puede aplicarse al denominado “postulado jurídico de la prohibición” , según el cual “todo lo que no está jurídicamente prohibido está jurídicamente permitido”; que vale para su invocación por los titulares de la soberanía popular (la ciudadanía a través del sufragio universal).

XV.- Finalmente, merece ponderable juicio de aceptación el acudimiento a la opción de“enmienda”, que requiere en su circuito de sustanciación la práctica de una de las formas semi directas de democracia, como es el caso de un “referéndum” contemplado en la propia Constitución y que permite que el famoso adagio “Roma locuta causa finita” esté a cargo de la soberanía del pueblo.
Cualquiera sea el resultado de esa votación, el régimen constitucional quedará vigorizado con una ejemplar participación en tiempos en que los pueblos reclaman una mayor intervención en la toma de decisiones que conciernen a las reglas del juego en el manejo de la “cosa pública”.
Las concusiones a que llegamos están fundadas en el análisis lógico de las cláusulas en debate,sobre la base científica de formular una hermenéutica con principal apoyo en el lenguaje lingüístico y en las expresiones literales que responden al texto de los constituyentes, donde ninguna palabra está de más ni de menos, porque la estructura de la Ley Fundamental reposa en el soporte o sustratum de la arquitectura jurídica que cuenta como base y como perspectiva el propósito de que a las razones que inspiran los vocablos sigan los entendimientos y comprensiones por parte no solo de los detentadores legítimos del poder si no también de sus destinatarios y protagonistas de una sociedad que es también una comunidad. Con esta metodología no pretendemos otra cosa que efectuar una disección y lectura rigurosamente jurídica y constitucional del caso sometido a examen.
Por último, debo recordar que mantengo en mis obras de publicista una constante postura de reticencia a la “petrificación” de los contenidos constitucionales,en razón de que en la mayoría de los casos en que se persiste en intentos de cristalizar ciertas disposiciones emanadas del poder constituyente resultan infructuosas en la prosecución de sus objetivos o, mas tajantemente, dan paso a su abrogación por nuevos constituyentes. Por lo tanto, son de mi criterio y opinión estas CONCLUSIONES:
1º) Que el Art. 290 de la Constitución de la República de Paraguay no se refiere, ni alude, ni prohíbe la “reelección”.
2º) Si hubiera sido voluntad de quienes asumieron el ejercicio del Poder Constituyente, en cuanto al tema de la “reelección”,ésta habría quedado en las disposiciones excluidas por el Art. 290 mediante el agregado pertinente y explícito.
3º) El Art. 229, si se quisiera hacerlo, se puede modificar por el trámite de “enmienda” respecto a la reelección, pues no es admisible petrificación alguna al respecto.
4º) El mecanismo de las ENMIENDAS, a través de un procedimiento que está reglado por la propia Constitución paraguaya reviste carácter jurídico como toda Ley Suprema vigente, al mismo tiempo que su aplicación concreta está enmarcada en una “decisión política fundamental” en tanto y en cuanto se encuentra revestida formal y sustancialmente de la legitimidad emanada del Poder Legislativo (ambas Cámaras del poder constituido elegidas por el pueblo ciudadano) y del pronunciamiento de la voluntad popular por la vía referéndum.
5º) Que a esta conclusión conduce una interpretación sistemática o sistémica “del todo constitucional”, puesto que tratándose de la Ley Suprema sólo cabe tomar en cuenta la visión en completitud del conjunto de sus prescripciones normativas, no siendo correcto encarar aisladamente cada supuesto conprescindencia del cuadro total,que es el indicado por la cienciahermenéutica, sobre todo en el área del Derecho Constitucional.
6º) Que un examen de esta naturaleza exige computar armoniosamente los aspectos jurídicos con la “realidad social subyacente” (Herman Heller), sin descuidarla aplicación de preceptos oriundos de la lógica con las precisiones lingüísticas que emanan de los términos y reglas gramaticales; todo ello de considerable gravitación para el resultado a que arriba este Dictamen.
7º) Que la “reelección” del Presidente y el Vicepresidente de la República tiene una legítima viabilidad habida cuenta que ese supuesto ha quedado fuera de los límites fijados en el Art. 290 para las hipótesis prohibidas en la aplicación del mecanismo de “ENMIENDA”, que siempre consiste en una modificación parcial y nunca es totalizadora del reemplazo del texto Constitucional.
8º) Que de las tres etapas posibles del ejercicio del Poder Constituyente, en este caso no se trata del originario o fundacional, ni del revolucionario o de facto, sino de la etapa de revisión puntual, que se registra dentro de la “continuidad” de la supralegalidad constitucional sin afectar ni registrar ruptura o interrupción alguna del orden constitucional en vigencia, ni su quebrantamiento.
9º) Que estamos en presencia de la etapa histórica a la que pertenece la “interpretación dinámica” de las Constituciones, que sin renegar ni de su letra ni de su espíritu, procura dar soluciones a las cuestiones de actualidad encoherencia con las previsiones de “futuridad” que todos los textos supremos deben contemplar,no solo para el caso puntal, sino (y sobre todo) para asegurar la vitalidad y la supervivencia del Estado de Derecho frente a las mas complejas situaciones que puedan suscitarse; pues de esa manera la hermenéutica concede el mas solido apoyo a las democracias republicanas.
10º) Siguiendo el método de una “interpretación progresista”, se ha dicho en Fallos 241:291 de la Corte Suprema argentina que “Las leyes no pueden ser interpretadas sólo históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción”: y que “con mayor fundamento, la Constitución, que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gobernar las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción. Este avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradicción, es la obra genuina de los interpretes quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitución”. Estas palabras suenan válidas para todo el análisis constitucional contemporáneo, mas allá de fronteras y nacionalidades, porque su utilidad es hoy universal.
JORGE REINALDO VANOSSI

• Nació en la ciudad de Buenos Aires el 28 de agosto de 1939.
• Se graduó de abogado en la Universidad de Buenos Aires, con “Diploma de Honor”.
• A los veintitrés años de edad se desempeñó como secretario letrado de la Corte Suprema, el más joven hasta entonces. Fue secretario general del Consejo Nacional Económico y Social y director general de Asuntos Jurídicos del Ministerio del Interior.
• Doctorado en la Universidad de Buenos Aires (UBA), con tesis que recibió el “Premio Facultad”. También Doctorado en las Universidades Nacionales de La Plata y del Litoral, con mención “Sobresaliente” en las respectivas Tesis.
• Doctor “Honoris Causa” de la Universidad del Salvador, de la Universidad Católica de Salta en las que dicta cursos de postgrado y de “educación a distancia”, siendo profesor emérito de la Universidad San Pablo-T, de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega de Lima (Perú) y de la Universidad Católica de Cuyo. “Profesor Honorario” de la Universidad Tecnológica del Perú (Lima) y de la Universidad Abierta Interamericana. “Profesor Distinguido” de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
• Fue profesor titular de Derecho Constitucional y Político en las Universidades Nacionales de Buenos Aires y La Plata y director del Instituto en la segunda.
• Actual “Profesor Honorario” de la Universidad Nacional de La Plata, máxima distinción que concede esa universidad, y también de la Universidad Nacional de Mar del Plata con carácter de “Académico Ilustre”.
• Autor de 17 libros y 300 ensayos y artículos sobre temas de derecho público.
• Miembro fundador en 1974 y vicepresidente hasta hoy del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
• Fue presidente de la Asociación Argentina de Derecho Comparado de la Sociedad Científica argentina, de la Federación argentina de Colegios de Abogados y de la Federación Interamericana de Abogados (en Washington).
• Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación (2002) e interino de infraestructura en ese mismo año.
• Fue cuatro veces diputado nacional y dos veces vicepresidente de esa Cámara, habiendo recibido el Premio Konex de Platino al mejor legislador de la década 1983-1993. Durante 6 años presidió la Comisión de Asuntos Constitucionales.
• Presidió el “Comité Jurídico Interamericano”, órgano de la OEA, en Río de Janeiro.
• Tres veces presidente de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas de la Argentina.
• Actual presidente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires. Es también Académico de Número de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires y de la Academia Nacional de Educación y de las Reales Academias Españolas de Legislación y Jurisprudencia, y de Ciencias Morales y Políticas de Madrid, como asimismo de Brasil, Chile, Perú, Bolivia, Paraguay, Colombia y Ecuador.
• Miembro de la Academia Internacional de Derecho Comparado con sede en La Haya. Ex “Conjuez” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (2002- 2014).
• En la actualidad, diputado nacional argentino en el Parlamento del Mercosur (Parlasur) por elección popular con sede