Artigo: Preços de combustíveis, apenas uma pequena peça da destruição setorial

Será que o presidente Bolsonaro resolveu dar uma reviravolta na sua política privatista e voltada para o mercado, intervindo na direção da Petrobras, demitindo seu presidente, muito ligado ao Ministro Guedes e defensor de uma política de mercado para privatização acelerada e preços internacionais instantâneos na companhia?

Ninguém sabe, mas que a demissão do Castello Branco não é uma coisa trivial, com certeza não é.

A ação de Bolsonaro, na prática, questiona alguns princípios fundamentais da ideologia ultraneoliberal que vinha seguindo, como o respeito à governança das empresas com ações negociadas nas bolsas, a primazia do privado sobre o estatal e o abandono de intervenções governamentais em assuntos diretamente produtivos. Tirar o presidente da Petrobras, por discordar da política de preços, ameaça o programa de privatizações, pois afasta potenciais compradores de refinarias e tem um enorme efeito sobre o comportamento especulativo com as ações da Petrobras, uma das principais entre as negociadas na Bolsa de Valores do Brasil, com repercussões em Nova York, afetando os interesses de grandes fundos financeiros internacionais.

A intervenção coloca os membros do Conselho de Administração (CA) da empresa, muitos deles representantes de fundos de investimento, em xeque, ao mesmo tempo  que as autoridades do Ministério de Minas e Energia tentam criar uma narrativa que não mudará a política de preços, nem a venda das refinarias. Os governos Temer e Bolsonaro reduziram drasticamente a presença de representantes diretos do governo na composição do CA da Petrobras, escolhendo mais representantes do mercado financeiro eleitos com o voto do Governo. Na próxima semana, o CA se reunirá e se saberá qual a sua posição, de apoio ao governo ou de renúncia.

A nota pública da direção da Petrobras reconhecendo o recebimento da indicação do general Joaquim Silva e Luna afirma que Castello Branco tem mandato até 20 de março de 2021, quase numa insubordinação frente às ordens de Bolsonaro, dizendo que recebeu a solicitação de convocação de Assembleia Geral Extraordinária para realizar as mudanças, sem marcar sua data.

Se a Presidência da Petrobras será mudada, qual o futuro das privatizações de refinarias e da política de preços? Era o próprio CA, representando os interesses dos acionistas de curto prazo e dos fundos financeiros, e até de grupos de importadores de derivados, que vinha pressionando a diretoria da Petrobras para acelerar os reajustes dos preços dos combustíveis e agora se vê frente a uma mudança de presidência da empresa, com indicações de um general, ex-ministro da Defesa do governo Temer, de um maior alinhamento com o governo, o que pode significar maiores dificuldades para implementar, tanto a continuidade da política de Paridade de Preços de Importação (PPI), como a própria privatização das refinarias. Como dizem alguns, a Presidência da Petrobras exige um técnico, mas com perfil de negociador e sensível às questões sociais, dado o tamanho e importância da empresa para a economia brasileira. Não pode ser apenas um tecnocrata do capital financeiro.

Para reduzir a crise dos aumentos continuados dos preços de gasolina, diesel e GLP o governo também anunciou medidas como a redução dos impostos federais sobre os combustíveis, para tentar conter os aumentos na bomba, pressionados pela elevação dos preços internacionais do petróleo e depreciação do real com elevação da taxa de câmbio. O ministro da Economia sabe que essas medidas precisam ser seguidas ou da redução de despesas equivalentes ou de ampliação de receitas sob pena de crime de responsabilidade do presidente e de violações da Lei de Responsabilidade Fiscal. Com a crise fiscal, essas compensações prometidas são de complexa execução.

Já em maio de 2018 (Gabrielle de Azevedo, 2018), alertávamos que as medidas paliativas, com base em redução temporária de impostos, tomadas pelo governo da época para enfrentar a greve dos caminhoneiros eram insuficientes e porque “na origem da crise estão as variações diárias dos preços de combustíveis, em um ambiente recessivo com contração da atividade econômica, que baixou a demanda por frete, impedindo o repasse de aumento de custos”.

E terminávamos aquele artigo dizendo:

Alternativas sustentáveis a essa política exigem uma nova política de preços da Petrobras, retomada do refino nacional, consolidação da empresa integrada do poço ao poste, garantia de rentabilidade de longo prazo para os acionistas e enfrentamento dos desafios financeiros com políticas de ajuste longo, com alongamento da dívida e recuperação de investimentos. Isso será possível com o atual governo?

Hoje, a situação se agravou. O governo Temer, e depois o governo Bolsonaro, aprofundaram a política de repasse dos preços internacionais para os preços domésticos, sem considerar as diferenças entre os mercados de vários países e a realidade do mercado de combustíveis no Brasil. Os projetos de expansão da capacidade de refino foram paralisados e ampliou-se o market share de derivados importados na oferta nacional dos produtos.

Enquanto nos EUA, por exemplo, há uma grande pulverização de refinarias independentes que competem entre si, podendo se integrar ou não com redes de distribuição e de varejo, sem nenhum grupo econômico dominante, as exportações de petróleo e gás eram até recentemente controladas pelo governo, que colocava a segurança energética como parte fundamental da política de segurança nacional. Os próprios espaços dos sites das refinarias eram monitorados pelos órgãos de segurança. As grandes empresas internacionais dos EUA eram apoiadas e estimuladas pelas Forças Armadas e pelo Departamento de Estado, em suas políticas de presença nos países produtores, especialmente no Oriente Médio, onde estado e mercado se fundiam no setor de hidrocarbonetos. Como dizíamos naquele artigo de 2018, “para o resto do mundo, o Estado americano é ativo na defesa de suas grandes empresas, enquanto para o mercado interno seu setor petrolífero é dominado por pequenas e médias empresas”. Mesmo no refino, as maiores refinarias e maiores redes dos EUA são de empresas integradas, que combinam sua produção própria de petróleo com a refinação dos derivados, administrando as margens de cada setor internamente às companhias.

A situação brasileira é completamente distinta. As empresas internacionais, especialmente a Shell e Exxon têm presença centenária no país na comercialização de derivados, atuando na distribuição, sem grandes investimentos no refino. A Petrobras surgiu para consolidar uma posição de garantia de abastecimento dos derivados em todo o país, construindo um parque de refino capaz de atender grande parte da demanda nacional, montando uma infraestrutura logística que possibilita a entrega dos produtos em qualquer parte do território nacional. É evidente que não há mais monopólio legal do abastecimento, mas, de fato, a Petrobras detinha uma posição dominante, quase um monopólio dos derivados.

Essa estrutura de mercado tem bônus e ônus. O poder de mercada da Petrobras obstaculizava a entrada de novos concorrentes, mas seu compromisso com as necessidades nacionais possibilitava uma política de preços que isolava parcialmente as flutuações dos preços internacionais dos preços dos derivados vendidos no mercado brasileiro. Na distribuição, a Petrobras detinha um poder de mercado mais ou menos correspondente a um terço do mercado, com a Shell sendo a segunda maior distribuidora, em associação com a maior produtora de etanol, além de inúmeras distribuidoras privadas, com presença regional importante.

Apesar das redes de distribuição, a legislação brasileira impedia que as distribuidoras também fossem proprietárias dos postos de vendas no varejo, que opera através de mais de 37 mil postos no país. A BR Distribuidora já foi privatizada, com a vendas de suas ações na Bolsa e perda de controle da Petrobras, nome que permanece nos postos, numa espécie de fake news, uma vez que não pertencem mais a uma rede controlada pela empresa.

Os preços das bombas de gasolina expressam o comportamento das margens desses diversos segmentos. Os postos de combustíveis, quase monopólios locais, disputam numa determinada área a determinação de preços finais, com um intervalo de variação relativamente pequeno, dentro de cada distribuidora. As margens das distribuidoras dependem da situação da área atendida por elas, de sua estrutura de custos e da possibilidade de repassar para os postos de varejo as pressões de elevação de seus custos. As refinarias, quase todas da Petrobras, são geridas para otimizar o resultado geral da produção dos diversos tipos de derivados, aproveitando-se de diferentes estruturas das unidades de processo instaladas no conjunto dos sites, que definem a mais eficiente forma de utilizar as diversas correntes de petróleo cru, que ampliem as margens do refino.

As cargas processadas combinam petróleo nacional produzido aqui com petróleos internacionais importados, para compor as melhores correntes capazes de refinar o melhor mix de produtos para atender o mercado nacional e até exportar alguns derivados. A otimização é do conjunto do parque de refino, mesmo que não seja ótimo para todas e cada uma das refinarias. A eficiência sistêmica é maior do que a soma das eficiências de cada uma das unidades. Com a privatização, essa otimização se perde definitivamente, em troca de monopólios privados regionais, sub-ótimos para o conjunto do país.

As relações entre os preços internacionais do petróleo cru e os preços domésticos da matéria prima utilizada pelas refinarias são distintas quando há uma empresa integrada, que produz seu próprio petróleo e a refinaria isolada, que tem que adquirir no mercado sua carga a processar.

O parque de refino da Petrobras foi historicamente construído para processar petróleo leve importado, que o Brasil não produzia. Com o aumento da produção do petróleo brasileiro mais pesado, a empresa, durante os governos Lula e Dilma, fez um enorme investimento nas unidades de processo, para aumentar a capacidade de conversão do petróleo nacional pesado em derivados leves. Esse investimento permitia o processamento do petróleo nacional aos seus custos de produção, dando margens para a Petrobras administrar as margens de seus segmentos de produção de petróleo cru e seu refino. Nos momentos de altos preços internacionais do petróleo cru, as margens do E&P, responsável pela sua produção, aumentavam mais do que compensando as perdas potenciais de não repassar imediatamente o aumento dos custos para os preços dos derivados, refinados pelo segmento de abastecimento da companhia, que tinha prejuízos, mas a corporação como um todo mantinha sua lucratividade.

No caso das compras realizadas no mercado, seja a importação ou a compra de terceiros, o que entra no custo do derivado é o preço de aquisição do petróleo, com os custos cambiais, tributários e de logística incorporados. O preço dos derivados assim é fortemente influenciado pelas variações dos preços do petróleo cru, definido nos mercados internacionais, mas também dependentes da taxa de cambio, que transforma os preços internacionais em custos domésticos.

É preciso também destacar que os próprios preços internacionais do petróleo cada vez dependem mais de movimentações puramente financeiras, com um número de contratos futuros muito maior do que os contratos de entrega física do produto, determinando o que se chama de preço internacional do petróleo, seja o Brent ou WTI, por exemplo. Cada vez mais a especulação puramente financeira afeta o comportamento dos preços do produto, com uma movimentação física muito menor do que se transaciona nos mercados de contratos futuros.

No caso da empresa integrada, que tem produção própria da matéria prima, a precificação é distinta. Do ponto de vista da segmentação contábil, é possível utilizar preços internos de transferência (PIT), com alguma referência a preços internacionais, para contabilizar os resultados diferenciados de quem produz o petróleo e de quem o transforma em derivados para vender ao mercado.

Mas do ponto de vista corporativo, os resultados vão depender das diferenças dos custos de produção do petróleo nacional e dos preços dos derivados vendidos ao mercado. As margens são originadas de diferenças entre custos de matéria prima, e não seus preços de mercado, e os preços que podem ser cobrados dos consumidores dos derivados, depois de refinados.

Uma empresa integrada, portanto, tem maior resiliência para resistir às variações de preços de mercado do petróleo, administrando a melhor maneira de repassar os impactos sobre seus custos, com preços de derivados mais estáveis. Não interessa aos produtores as variações constantes dos preços. A suavidade das flutuações dos fluxos de caixa é um objetivo das empresas produtivas. A volatilidade é boa para especuladores, traders e investidores financeiros. Como dito no artigo de 2018:

Nos momentos em que o preço do petróleo internacional se eleva (ou baixa), o preço de transferência acompanha de forma correspondente, afetando os resultados segmentados. Em relação ao resultado corporativo, no entanto, os custos de produção do petróleo não seguem diretamente os preços de mercado, dependendo muito mais do capital já investido, da produtividade dos campos e dos custos operacionais domésticos, que não seguem instantaneamente as variações do preço do petróleo cru no mercado internacional, apesar de manterem uma relação de longo prazo com este. É por isso que, na empresa integrada monopolista, não é preciso variar a cada dia, ou a cada hora, os preços dos derivados no mercado doméstico, quando eles são produzidos com petróleo nacional.

O que dizer dos acionistas? Essa política de suavização das flutuações dos preços domésticos em relação aos internacionais prejudica ou não o retorno aos acionistas da empresa? Há acionistas e acionistas. Aqueles que estão visando os resultados de curto prazo vão querer que a Petrobras se aproveite ao máximo da volatilidade dos preços internacionais, repassando quase que instantaneamente suas flutuações mundiais para os preços nacionais. É claro que essa disposição não é tão firme nos momentos de queda dos preços globais.

É por isso que outros acionistas valorizam a estabilização dos fluxos de caixa, com aproveitamento do poder de mercado e produção interna para administrar as subidas, reduzindo sua intensidade, mas também compensando as suas quedas, diminuindo a velocidade da descida. Em um mercado com uma empresa amplamente dominante, produtora de grande parte do petróleo a ser refinado dentro do próprio país e pertencendo à própria empresa, essa política acaba aumentando do valor de longo prazo para os próprios acionistas.

Com o aumento das importações de derivados, o mercado brasileiro se torna mais dependente dos preços internacionais, já que o importador tem que arcar diretamente com os preços do seu fornecedor, com os custos de internação acrescidos, que são repassados ao consumidor final brasileiro. A redução do market share da Petrobras reforça essa dependência.

Do ponto de vista tributário, os maiores impostos que recaem sobre os preços dos derivados são importantes para as receitas estaduais. O ICMS, por exemplo, tem no setor de derivados sua principal fonte, sendo o mais importante provedor de recursos fiscais de muitos estados brasileiros. Com uma alíquota percentual do preço final, o ICMS acaba crescendo ou reduzindo, em proporção às variações dos preços dos derivados, mas como percentagem, não pode ser o elemento definidor das variações, que dependem principalmente da política de repasses nacionais das variações internacionais de preços.

Nos últimos anos, o Brasil caminhou na direção de desmontar esse sistema. Como dizíamos em 2018, mesmo que a Constituição estabeleça responsabilidade estatal pelo abastecimento nacional, as mudanças das políticas para o setor nos últimos anos retiram dos objetivos nacionais a garantia do abastecimento do mercado doméstico, colocando como meta fundamental para o desenvolvimento da produção ampliar as exportações e, para o refino, a atração de capitais internacionais. Há, portanto, uma escolha deliberada de política setorial para maior dependência de atores internacionais, reduzindo o papel da Petrobras nesse setor, aumentando os impactos da volatilidade dos preços mundiais sobre o mercado doméstico. É uma escolha de política! Escolha equivocada, mas escolha!

Essa escolha é a origem dos problemas dos preços dos combustíveis. Não só foram mudados os objetivos da política nacional, como foram estimulados os registros de novos importadores de derivados, as refinarias foram operadas em níveis de utilização muito abaixo do que poderiam funcionar e a política de privatização por partes da Petrobras quebra a estrutura integrada da empresa, tornando-a principalmente uma grande exportadora de petróleo cru.

A venda de algumas refinarias, juntamente com o parque de terminais, tanques e dutos vai aumentar ainda mais a vulnerabilidade do mercado brasileiro para as flutuações de preços internacionais.

Hoje, com a elevação dos preços do petróleo no mercado internacional, as receitas da Petrobras com sua exportação de petróleo cru aumentam, ampliando seus lucros pois os seus custos de produção são muito menores do que os preços internacionais, ampliando os lucros do E&P, mesmo sem repassar o aumento dos preços dos derivados para o mercado interno. A política de redução da utilização das refinarias e de abrir o mercado para os importadores cria problemas para a ampla utilização dessa política que poderia estabilizar o fluxo de caixa da empresa, mesmo com a queda de curto prazo dos rendimentos do Abastecimento.

Agora, os preços internacionais de petróleo estão em alta, o que pressiona os preços domésticos. A política de repasse rápido dessas flutuações ao mercado interno força os preços domésticos a subir. O governo promete, por dois meses, isentar os impostos federais que incidem percentualmente sobre os preços e quer mudar a forma de cobrança do ICMS, com sua transformação em um valor fixo por unidade vendida dos derivados, reforçando o papel de contribuinte substituto para as refinarias e importadores.

Além de agravar os problemas fiscais – tanto do governo federal como, principalmente, dos governos estaduais –, que já são graves em uma economia estagnada com um ciclo longo de quase paralisação, a isenção não se sustenta se a pressão altista dos preços se mantiver, como parece ser o caso.

A origem do problema é a maior dependência externa, a drástica redução da Petrobras, que passa a ser gerida como uma geradora de caixa de curto prazo, destruindo a fortaleza e os benefícios de sua integração do “poço ao poste, passando pelo posto”. A venda das refinarias é mais um passo a uma completa internacionalização dos preços de combustíveis no país, que abre mão de influir em um importante preço da economia.

Entregue aos acionistas de curto prazo, representantes de fundos de investimento que priorizam a recuperação mais rápida de seus investimentos, mesmo que às custas da destruição do capital da empresa no longo prazo, o governo agora se vê compelido a tentar mudar de rumo, mas sofre as consequências de suas atitudes anteriores que consolidaram esse modelo de descaso com os impactos das decisões sobre a economia nacional. Conflitos se aprofundam entre acionistas e governo, governo e direção da empresa, governo federal e estaduais e os trabalhadores e consumidores que resistem aos preços altos e destruição de uma empresa nacional da relevância da Petrobras.

O que está acontecendo, como acontece na maioria crises que envolvem o petróleo, é uma disputa de quem se apropria da enorme renda petroleira proveniente das diferenças entre os preços finais e os custos efetivos de produção. Qual a parcela dos consumidores, dos governos, das empresas produtoras, dos distribuidores, dos varejistas e dos trabalhadores será decidida no conflito entre os grupos de interesse, que ocorre nos mercados, nas regulações e nas políticas das empresas privadas e nas orientações das empresas estatais que atuam no setor. As especificidades do petróleo provêm da sua importância estratégica, indispensável para a mobilidade de pessoas e produtos. O petróleo não é uma mercadoria qualquer. A disputa é fortemente política e social. Não será apenas a troca do presidente da empresa ou isenções tributárias de curto prazo que resolverão o impasse. É preciso uma reformulação completa da política para o setor.

20/02/21

José Sergio Garielli de Azevedo é professor aposentado da UFBa, pesquisador do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás  Natural e Biocombustíveis Zé Eduardo Dutra (Ineep). Ex-presidente da Petrobras (2005-2012)

 Referências bibliográficas

 GABRIELLI DE AZEVEDO, J. S. A economia na política de preços dos combustíveis. Teoria e Debate, nº 172, 29/05/2018. Disponível.

Do site da Fundação Perseu Abramo.