Na convenção nacional do PT que oficializou sua candidatura à reeleição, em 2 de agosto, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva afirmou: “Eu quero que vocês saibam que a minha quarta Presidência é para mudar muita coisa neste país. Vai ter briga com emenda parlamentar, vai ter briga com o papel que hoje tem o Poder Legislativo. […] Não posso aceitar que o presidente da República perca seus direitos.”
A promessa foi registrada no programa de governo da chapa Lula-Alckmin – “Diretrizes para o programa de transformação do Brasil: um país soberano, democrático, desenvolvido, sustentável e criativo”, e coloca o dedo na ferida. “As emendas impositivas e o orçamento secreto são práticas que mudaram as relações entre o Executivo e o Legislativo, sequestram o orçamento público, dispersam os recursos e reduzem a eficiência alocativa”, diz o texto.
O documento diz que as emendas somaram R$ 50 bilhões no orçamento de 2026, consumindo cerca de ⅕ dos recursos discricionários, e que as práticas de sequestro orçamentário e falta de transparência vêm se reproduzindo nas assembleias legislativas e câmaras municipais, o que tem contribuído também para a falta de renovação do Legislativo.
A proposta do presidente Lula de corrigir distorções nas emendas parlamentares não se trata de uma disputa de poder, mas da defesa da autonomia constitucional da Presidência para executar políticas públicas e a reconquista de uma das ferramentas definidoras do papel do Poder Executivo: o controle do orçamento. Além disso, visa a corrigir um problema de gasto público e falta de transparência iniciado com Michel Temer e agravado com Jair Bolsonaro.
Até 10 de agosto de 2026, já haviam sido pagos R$ 34,5 bilhões em emendas parlamentares. O valor equivale a 15,5% do total pago nos últimos 10 anos (R$ 222,5 bilhões) e é quase 10 vezes maior do que o total do ano de 2016 (R$ 3,65 bilhões), quando Temer assumiu o governo após o golpe parlamentar contra a presidenta Dilma Rousseff, e 3,5 vezes maior do que o total de 2019 (R$ 9,98 bilhões), primeiro ano do governo Bolsonaro. Os dados são do portal Siga Brasil, do Senado Federal.
Linha do tempo
Diversos episódios contribuíram para aumentar o poder do Congresso sobre os recursos:
1) Eduardo Cunha abocanha o orçamento
A aprovação da Emenda Constitucional nº 86, de 2015, articulada por Eduardo Cunha, à época presidente da Câmara dos Deputados, tornou obrigatória a execução das emendas individuais, fixadas em 1,2% da receita corrente líquida da União. Isso retirou a prerrogativa do Executivo de contingenciar essas verbas. A partir daí, o valor pago em emendas disparou. Foi de R$ 50 milhões em 2015 para R$ 3,65 bilhões em 2016 – aumento de 7 vezes em 1 ano. O valor quase triplicou até o final do governo Temer, com o total de R$ 9,98 bilhões pagos em 2018.
2) Bolsonaro leiloa o governo: orçamento secreto
A situação piorou drasticamente no governo de Jair Bolsonaro, com o agravante da falta de transparência. Em 2019, a Emenda Constitucional nº 100 tornou impositiva também a execução das emendas de bancada estadual. No mesmo ano, a EC 105 criou o que ficou conhecido mais tarde como emendas Pix – transferências especiais feitas diretamente para a conta de prefeituras e estados sem a necessidade de convênio prévio, projeto técnico ou fiscalização prévia de órgãos federais.
No ano seguinte, diante da pandemia de Covid-19, da subida de tom nas ameaças golpistas e vendo-se encurralado pelo Congresso, Bolsonaro entregou o controle do orçamento ao Congresso. Em 2020 começam a ser aplicadas as emendas de relator (RP 9), muito turbinadas. Já naquele ano elas representaram ⅓ do total de emendas pagas (R$ 7 de 21,5 bilhões) e 55,7% do total de emendas empenhadas (R$ 19,7 de 35,4 bilhões). Nos 2 anos seguintes, foram a modalidade mais usada.
As emendas RP 9 passaram a permitir que o relator-geral do Orçamento destinasse valores a outros congressistas sem a obrigação de divulgar qual parlamentar foi beneficiado e os critérios de distribuição. Elas se tornaram a principal moeda de barganha do governo Bolsonaro. Esses quase R$ 30 bilhões em 3 anos sem qualquer rastro foram o que ficou conhecido como orçamento secreto.
3) Cerco e atalhos
A situação começou a mudar em 2022, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) tornou o orçamento secreto inconstitucional. Contudo, depois da eleição do presidente Lula, o Congresso usou a PEC da Transição (que virou a EC 126) para distribuir metade dos recursos das emendas RP 9 para emendas individuais impositivas e a outra metade para emendas de comissão (RP 8).
Com o fim do orçamento secreto, disparou o uso das chamadas emendas Pix. Elas foram de R$ 1,66 bilhões em 2022 para R$ 8,78 bilhões em 2023 (de 5,9% para 25,5% do total de emendas pagas). O percentual vem caindo ano a ano com a pressão do governo Lula e do STF para restringir o uso das transferências especiais, a fim de dar mais transparência ao orçamento. Em 2026, foram pagos até agora R$ 4,55 bilhões em emendas Pix – 13,2% do total.
Contudo, à medida que cai o uso das emendas Pix, aumenta o das emendas de comissão, que foram de R$ 285 milhões em 2023 para R$ 8,3 bilhões em 2024. Neste ano, já foram pagos R$ 7,8 bilhões em emendas RP 8 – 22,6% do total. Dessa forma, juntas, as emendas Pix e as emendas de comissão – ambas turbinadas após o fim do orçamento secreto – representam 36% do orçamento destinado as emendas neste ano.
Auditorias do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Polícia Federal apontam fraudes e maquiagem no uso das emendas Pix e de comissão, o que fez o ministro Flávio Dino suspender temporariamente a execução desses recursos 2024. Os Três Poderes chegaram a um acordo posteriormente, que resultou na Lei Complementar 210/2024, estabelecendo critérios mais rígidos e e claros para a destinação das emendas.
Contudo, diante do cerco às emendas Pix e de comissão, o Congresso passou a testar outros atalhos, como as chamadas “emendas de liderança”, pelas quais a indicação fica registrada no nome de líderes partidários, dispersando a responsabilidade dos parlamentares envolvidos no destino da verba.
Efeitos muito além do orçamento
Tendo em vista que o controle do orçamento é uma das principais atribuições do Poder Executivo, especialistas apontam que as distorções promovidas pelo Congresso nas regras orçamentárias levaram a mudanças complexas na própria estrutura do poder político no Brasil.
Governabilidade mais custosa
Segundo o cientista político Cláudio Couto, da Fundação Getulio Vargas (FGV), “a governabilidade ficou mais custosa e mais difícil” no Brasil, principalmente se há desalinhamento ideológico entre o presidente e o Congresso.
“Na medida em que os parlamentares passam a ter um volume de recursos disponível que basicamente garante a sua reeleição, eles não precisam mais fazer concessões ao governo”, explica.
Thaís Ferraz, coordenadora de Comunicação e Projetos da Transparência Brasil, afirma que “o Congresso extrapolou seu papel de fiscalizar e passou, na prática, a executar o orçamento, decidindo não só o quanto, mas o para onde os recursos vão”. Segundo ela, isso “inverte a lógica da separação de poderes”.
Política de varejo
Os especialistas concordam que não só a disparada de recursos, mas também sua pulverização, contribuem para enfraquecer a capacidade do país de articular políticas e projetos nacionais.
“Você usa dinheiro público de forma muito dispersa, muito fragmentada, sem conseguir fazer esse dinheiro virar projetos estruturais, de transformação efetiva da realidade, para ficar ali no varejo de pequenas ações em nível municipal. Isso até pode ter alguma repercussão local, mas não resolve os problemas de forma mais ampla e estrutural”, afirma Couto.
Para Ferraz, “essa fragmentação dificulta o controle e, principalmente, favorece a ineficiência, com atendimento a interesses pontuais e paroquiais, em vez de atender a políticas públicas estratégicas de longo prazo”. “Trata-se de mais de um quarto do orçamento livre da União que sai de programas do governo para se tornar alocação discricionária de recurso de um parlamentar”, declara.
Transparência opaca
“Apesar dos esforços dos órgãos de controle, o padrão é de gato e rato: cada vez que uma brecha é fechada, o Congresso cria um mecanismo novo”, afirma Thaís Ferraz. Segundo ela, a atuação do TCU e do STF e a lei complementar de 2024 trouxeram “relevantes avanços em transparência e em rastreabilidade, mas ainda insuficientes”.
“Agora, há exigência de apresentação de plano de trabalho como condição para a liberação dos recursos, e também de prestação de contas. Entretanto, os dados informados pelos beneficiários ainda são de baixa qualidade, sem detalhamento suficiente, o que dificulta o controle, inclusive o controle social”, continua Ferraz.
Ela acrescenta a descoberta da Transparência Brasil sobre as emendas de liderança, que somaram R$ 1,3 bilhão na Câmara em 2025, segundo a própria entidade. “Outro problema é a falta de um identificador único que acompanhe o recurso desde a indicação do Congresso até a execução. Sem esse ID, não é possível rastrear de forma automatizada para quais beneficiários estão indo boa parte dessas emendas”, conclui.
Como corrigir o problema
Para Thaís Ferraz, é preciso corrigir a distorção: “Ou proíbe-se que o Legislativo atue na execução orçamentária, […] ou assume-se que o Legislativo engoliu o Executivo para se tornar ordenador de despesas, sendo responsabilizado e prestando contas como tal, já que os parlamentares se apoderaram de ¼ do orçamento livre do governo federal”.
Cláudio Couto defende que a principal mudança que deveria ser promovida é uma redução no volume dos recursos à disposição dos congressistas e um condicionamento da execução das emendas “à sua inserção dentro de planos mais estruturais”.
Contudo, ele se diz cético sobre a possibilidade de mudar o desenho institucional das emendas, já que isso só poderia ser feitas por meio de emenda à Constituição, que demanda apoio de ⅗ da Câmara e do Senado:
“A partir do momento que você tem uma série de parlamentares aí que se beneficiam disso – e essa foi a estrutura que eles criaram e são eles quem poderia mudar a situação -, eles não têm motivo pra mudar”.
“A questão da transparência tem mais espaço para mudar, pela própria atuação do Judiciário, porque é tão flagrante nesse caso o desrespeito à lei, à moralidade pública, que não tem como não acatar as decisões judiciais”, conclui o cientista político.
Segundo Ferraz, “a mudança mais estrutural seria a criação de um identificador único para cada indicação de beneficiário, capaz de acompanhar o recurso desde a indicação do parlamentar até o empenho, a liquidação e o pagamento nos sistemas do governo federal”. Para a coordenadora da Transparência Brasil, tal medida “resolveria a desconexão hoje existente entre os documentos produzidos pelo Congresso e os dados de execução divulgados pelo Executivo”.
Ela também defende que é preciso “garantir a correspondência dos marcadores orçamentários específicos e obrigatórios já na Lei Orçamentária Anual para todas as modalidades de emenda”, já que parte delas atualmente escapa da identificação com o uso de códigos do orçamento discricionário.
Ferraz cita, ainda, a necessidade de regras para fechar as brechas de opacidade, acabar com as descrições genéricas sobre o destino dos recursos, proibir a pulverização de emendas coletivas entre parlamentares sem critérios técnicos, objetivos e vinculados às necessidades reais da população e exigir justificativa detalhada para cada indicação, com metas, objeto e beneficiários.
João Vitor Castro, da Rede PT de Comunicação.
